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Cuando la organización vence al tiempo

Planificación federal: planes quinquenales, inclusión social, economía del conocimiento, TIC y otras yerbas. Marta Maule y Agustina Brizio revisan las políticas de inclusión digital y su impacto en la sociedad, esas que perduran a largo plazo y reclaman un Estado presente como actor fundamental.

Argentina ha sido llamada el granero del mundo, el sector del agro ha tenido un rol fundamental en nuestra economía, pero poco se dice de la calidad de profesionales nacionales en tecnologías emergentes y el potencial que tiene el sector de la economía del conocimiento en un país con educación pública y gratuita, y con un sistema científico-tecnológico de alta complejidad que forman parte de un entorno que nos permite pensar en la inserción de esta economía como actividad primaria.

No tenemos duda que la organización vence al tiempo, más aún cuando de pensar la actividad pública se trata. Sin planificación no hay gestión pública posible. Sin planificación no se puede transformar la matriz productiva. Sin planificación no se puede soñar con una Nación que procure el bienestar de su pueblo. En esta humilde nota de opinión hablaremos sobre el rol de la planificación en el Estado, la importancia de los planes nacionales integrales, y su relevancia para el desarrollo de la economía del conocimiento, su vinculación con la industria de las telecomunicaciones, el reciente anunciado Plan Argentina Productiva 2030 y un poco de doctrina peronista.

Peronismo y planificación, un sólo corazón

Cuando pensamos en el concepto de planificación lo asociamos inicialmente a la elaboración de un plan para la concreción de objetivos o metas; pero cuando extrapolamos la planificación al plano de la gestión política nos encontramos que esta tarea está constreñida por la agenda pública, y en este devenir coyuntural se va perfilando el modelo de de país que se puede alcanzar. Visto de ese modo, podemos encontrar un correlato claro entre las distintas carteras de gobierno y las prioridades definidas desde la arena política. Podría parecer que muchos de los planes y proyectos que se diseñan desde el sector público no tienen necesariamente algún punto en común, aunque al analizar, por ejemplo, el presupuesto o algún plan quinquenal (esos que prácticamente ya no existen para los lectores más jóvenes), encontramos que la infraestructura siempre se erigió como un eje transversal y crítico para el desarrollo social y económico.

No pretendemos hacer un racconto de la planificación y las políticas que han sido desarrolladas en Argentina desde la instauración del primer gobierno patrio, sino dejar en claro que entendemos a la planificación del sistema productivo nacional, y con ello también el despliegue estratégico de infraestructuras, como una manifestación de la visión política del Poder Ejecutivo Nacional. También comprendemos que para algunos sectores, la palabra planificación tenga una connotación negativa, puesto que nos recuerda a los  planes quinquenales, de infraestructura federal con inclusión social y desarrollo económico, como instrumento de reestructuración económica, política y social en beneficio del pueblo. El significante no es otro que Perón reestructurando la economía, política y sociedad en beneficio del pueblo trabajador, como contraposición a los privilegios enquistados de la burguesía y oligarquía. En esta tarea, no sólo postuló principios claros dentro de un plan de gobierno que se podía deducir “implícitamente” de sus exclamaciones y actividades públicas, sino que instauró el primer plan quinquenal y, con ello, la institucionalización de la gestión política ordenada y organizada desde lo macro y con 3 objetivos claros: independencia económica, justicia social y soberanía política. Encontramos varias gestiones de gobierno que huyen a las prácticas de planificación, algún malintencionado dirá que por falta de capacidades, pero se trata de algo aún peor, la justificación de que el ordenador es el mercado y en ese marco lógico el Estado no planifica. En 2007, Néstor recordaba quela falta de planificación, o la decisión manifiesta de su ausencia, presente durante muchos años en la Argentina, agudizó los desequilibrios territoriales del país” (1).

Ahora bien, la planificación en materia de infraestructura tiene un matiz adicional que resulta crítico: su carácter federal (2) como requisito para potenciar y desarrollar la industria nacional. Así, el Primer Plan Quinquenal, alejándose de la tradición de modelos implementados con anterioridad, abordó una realidad desatendida hasta ese momento: incluir todo el territorio nacional al sistema productivo. “Queremos beneficios distribuidos entre los catorce millones de argentinos; queremos explotación de la riqueza, pensando que en nuestro país, con casi tres millones de kilómetros cuadrados, en la actualidad sólo se explota un millón; y de ese millón de kilómetros explotados, sólo se extrae apenas el veinticinco por ciento de su riqueza (…) Hace veinte años Argentina tenía una economía similar a la de Canadá, hoy Canadá ha triplicado su poder económico en comparación con la Argentina. El fenómeno? Ellos organizaron su riqueza, y nosotros seguimos con nuestra extraordinaria piedra libre para los explotadores. Por ello es que, repito, debemos organizar nuestro país en su aspecto económico”(3).

Independientemente del color o partido político de un gobierno, es una realidad que la planificación es una instancia ineludible de la gestión y las políticas públicas y que, aquellas destinadas a cumplir objetivos realizables en el mediano y largo plazo, por nuestras fluctuaciones en políticas de gobierno, exigen institucionalidad, transparencia y flexibilidad. También deben acompañarse de un proceso constante de evaluación que dé muestras del cumplimiento de sus objetivos, o en su defecto, de la necesidad de un cambio de estrategia. Esta planificación es aún más necesaria cuando pensamos en obras a nivel nacional con despliegue de infraestructura, o desarrollo de sectores y/o industrias que requieren cierta previsibilidad para poder asentarse y afianzarse dentro de la producción nacional.

En los albores del tercer milenio, luego de haber transitado una pandemia mundial que nos mantuvo aislados del mundo físico por tiempos inconcebibles, el mundo digital irrumpió (aún más) en la realidad cotidiana de las personas, sus hogares y la sociedad. Sin desconocer la notoriedad que tomaron las desigualdades en el acceso al mundo digital, siguiendo la tendencia de aumento de la pobreza global, se generó en paralelo una aceleración de la digitalización y masividad de soluciones digitales, como ser la proliferación de las billeteras virtuales y las aplicaciones de pago y banca, que permiten la operatoria monetaria diaria, pero también las inversiones en moneda extranjera e, incluso, en criptomonedas. Detrás de la existencia de esa billetera virtual, instalada en el escritorio de un smartphone, y de nuestras aplicaciones de mensajería instantánea y redes sociales, existe un ecosistema digital con infraestructura robusta (mayormente internacional) y una diversidad de actores intervinientes que lo posibilitan.

Dicho de otro modo, en los tiempos que corren existe una transversal que mejora las condiciones existentes y a la vez promueve el desarrollo de nuevos sectores: la infraestructura de servicios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC). En una situación ideal, encontraríamos infraestructura TIC a lo largo y ancho del país, conectando a todos, todas y todes y potenciando nuestras vidas, industrias y desarrollo local. Existen sectores que insisten en las bondades del libre mercado que todo lo ordena, algunos otros que el Estado debe generar algunos incentivos y redistribuir el magro 1% que algunas empresas aportan en un fondo para conectar a los no rentables. Sin esperar generar sorpresa en el lector, el problema de la infraestructura TIC, es que ante la ausencia del Estado, el despliegue se aglutina en los grandes centros urbanos, y se trata de una consecuencia lógica en una industria con actores privados que buscan maximizar sus beneficios. La planificación del Estado no debe confundirse con una actividad rígida e inamovible, muy por el contrario, la planificación estratégica debe ser flexible y permeable a la innovación y proyectando metas alcanzables y ajustables en el corto, mediano y largo plazo.

La economía de libre mercado ha demostrado que (especialmente en Latinoamérica) no genera el tan augurado efecto derrame; el rol de las empresas es la maximización de sus beneficios, sin procurar desprestigiar aquí el fin social y los programas específicos que desarrollan algunos actores del sector; en este contexto la intervención que se realice desde el Sector Público es la que determinará, en clave de planificación federal, que el despliegue de infraestructuras potencie la producción, con inclusión y justicia social, a nivel federal. Por cuanto nos permitimos afirmar que, la planificación para el desarrollo del ecosistema digital no puede desoír su interconexión con actores internacionales, aunque siempre partiendo de la realidad específica de nuestro país. Siendo que los servicios de valor agregado que se han ido desarrollando dentro de la economía del conocimiento dependen de la capa de conectividad, no podemos pensarlos sin comprender lo necesario que resulta contar con una infraestructura federal y con redes que lleven y generen que estos servicios puedan ser explotados desde y para todo el territorio nacional. Lo opuesto sería diseñar una construcción desde el diseño del vitreaux que coronará la planta principal sin pensar en los cimientos y bases sobre las que se montará.

Que lo urgente no le reste a lo importante

Las construcciones teóricas que prescinden de la perspectiva histórica tienen el encanto de parecer factibles, aunque fallen una y otra vez cuando se las pretende llevar a la práctica. Pensemos en el sector de infraestructura de telecomunicaciones, a nadie le resulta ajena la historia que justificó la privatización del servicio telefónico en los 90. No obstante, el relato del libre mercado, el crecimiento de la industria y el avance tecnológico, omiten las condiciones de la industria que, luego de 20 años, hicieron necesario el Plan Nacional de Telecomunicaciones Argentina Conectada. Otro gobierno peronista, en 2010 planificó estratégicamente los ejes para fortalecer la inclusión digital de nuestro país, dando inicio a la mayor obra de infraestructura pública en conectividad que se sigue desarrollando: la Red Federal de Fibra Óptica. Para algunos sectores las políticas destinadas a obras públicas e infraestructura son un gasto, pero desde el sector público, para cualquier gobierno, es indispensable que se asuman como inversión que potencia el desarrollo y el futuro de las y los argentinos.

Cristina, en su libro Sinceramente, al referirse al escenario social y económico de Argentina en el 2003 explica que, con el entonces presidente Néstor Kirchner, entendieron necesario desarrollar un plan que tenga como eje la obra pública. Porque es desde la obra pública que se reactiva la economía, pero también la base desde la que se puede pensar y construir un país con un crecimiento equilibrado a través de la inclusión social. Continúa luego con un repaso de cifras asociadas a la ampliación de la red de energía eléctrica y de agua, de gasoductos, autopistas, viviendas, escuelas, universidades, tendido de fibra óptica, puesta en órbita de satélites y el impacto que estas políticas significaron en la población a la que alcanzaron, llegando casi al pleno empleo a finales de su mandato en 2015 (p. 430-435). Esto implicó no sólo atender lo urgente, sino también entender que la pobreza estructural se aborda a través de distintas aristas, y que depende en gran medida de la posibilidad de contar con los recursos y el tiempo necesario para desarrollar políticas que garanticen una inclusión plena.

Las bases para el desarrollo no son espontáneas, no surgen mágicamente. A lo largo de las últimas décadas, se generaron circuitos virtuosos en materia de hitos de política pública orientada a la universalización de la conectividad, incluso a pesar de las distorsiones que operaron en el sector TIC con las modificaciones que a demanda instauró el gobierno de cambiemos en el marco regulatorio. Solo para hacer un listado rápido podemos mencionar:

  • Desde su creación hasta el 2015 se invirtieron $4.950 millones en el Plan Nacional de Telecomunicaciones.

Red Federal de Fibra Óptica:

  • 34.500 kilómetros de Fibra Óptica tendida en todo el territorio de la República Argentina.
  • US$1.500.000.000 invertidos por el Estado Nacional (85% durante el periodo 2010-2015).
  • 1049 localidades conectadas.
  • 20.750.904 de argentinos y argentinas conectados.

  • Desarrollo de industria nacional satelital.
  • Se atribuyeron las bandas de 700 MHz y de 1700-2100 MHz para los servicios de 4G para luego realizar el proceso licitatorio más grande de la historia del sector en el país y la región. Esas bandas se licitaron, recaudando un total de US$ 2.233.000.000.

Conectar igualdad:

  • Se entregaron 5.315.000 computadoras a estudiantes.
  • Alcanzó a 11.753 colegios (8167 escuelas secundarias, 1398 escuelas técnicas, 681 a institutos de formación docente, 82 a instituciones hospitalarias y 1245 a escuelas de educación especial)
  • Se incluyeron netbooks a pruebas de golpes con 46 programas especializados para escuelas técnicas, que luego incluían software libre (Huayra).
  • Creación de 245 núcleos de acceso al conocimiento (NAC) y 124 puntos de acceso digital.

Televisión Digital.

  • Entrega de 1.570.000 decodificadores para la televisión digital abierta.
  • 86 estaciones de televisión digital (cobertura del 87% del territorio nacional)
  • conectividad de televisión digital satelital al 100% de las escuelas rurales

Ahora bien, estos hitos generados en el marco de políticas de conectividad, tenían una relación directa con una visión de país que, no sólo contemplaba la universalización del acceso para las y los argentinos de forma que puedan ejercer sus derechos tanto en el plano físico como el digital; sino que se erige como la base sobre la que se proyectó una reforma en la matriz productiva y una potenciación de los servicios generados en el país por profesionales nacionales asociados a la economía del conocimiento.

Este postulado no es una simple conjetura que hemos realizado, queda de manifiesto al insertar el Plan Argentina Conectada, con los Planes Nacionales Satelitales, la creación de Universidades Nacionales en el conurbano bonaerense, la creación de carreras de ingeniería en distintas universidades, el Plan Estratégico de Formación de Ingenieros 2012-2016; en fin, una serie de planes y políticas públicas concatenadas que dejaban de manifiesto la visión estratégica que tuvo el proyecto político entre 2003 y 2015. Un proyecto que pudo trascender el cortoplacismo de la política con vaivenes cada 4 años, teniendo en algunos períodos mayoría en el Congreso y en otros hasta dejarlos sin ley de presupuesto, pero se generaron y sostuvieron políticas y planes en el mediano y largo plazo, que se ocuparon de la provisión de bienes y servicios públicos de calidad, y pudieron tener una continuidad, incluso en 2022, aún con una gestión no peronista que durante 4 años castigó al pueblo trabajador y destruyó las bases del crecimiento argentino.

Volviendo a la planificación

Desde el Consejo Económico y Social (CES) se presentó la Agenda Federal Productiva 2022 con alusión a la promoción de políticas de Estado estratégicas con ejes en la recuperación del tejido productivo, la generación de empleo e inclusión real y el fortalecimiento de consensos respetando la pluralidad. En este marco se oficializó la unidad ejecutora de Argentina Productiva 2030, plan que procura volver a la planificación macro, para impactar positivamente en el desarrollo productivo, industrial y tecnológico de nuestro país. El plan tiene 7 grandes objetivos generales, el primero de ellos es la creación de 220.000 puestos de trabajo asalariados formales por año en el sector privado, esperando llegar a los 2.000.000 para el 2030. Está organizado en 10 misiones productivas como disparador para la implementación sistemática y organizada del plan, cada una de ellas -que en términos tradicionales podríamos entender como programas- tendrá sus propios objetivos, proyectos estratégicos, instrumentos de política pública y estimación de impactos.  El proceso de elaboración, implementación y monitoreo del plan se hará efectivo en al menos 30 mesas de trabajo a lo largo del 2022 siguiendo el modelo de múltiples partes interesadas –multistakeholder.

Es importante listar el tópico central de cada una de las misiones, porque ello nos permitirá luego continuar un análisis con temas concretos de infraestructura de conectividad. Se trata de nueve misiones industrializantes que involucran múltiples sectores y ramas de la producción, junto a una misión adicional orientada a duplicar las exportaciones:

  1. Desarrollar la economía verde para una transición ambiental justa;
  2. Producir más bienes y servicios ligados a la salud para garantizar el acceso equitativo al sistema sanitario nacional;
  3. Impulsar la movilidad del futuro con productos y tecnologías nacionales;
  4. Equiparar a las fuerzas armadas y de seguridad con mayor producción nacional de alta tecnología;
  5. Adaptar la producción de alimentos a los desafíos del siglo XXI;
  6. Digitalizar empresas y hogares para aumentar las capacidades tecnológicas del país;
  7. Desarrollar el potencial minero argentino con un estricto cuidado del ambiente;
  8. Modernizar y crear empleos de calidad en los sectores industriales tradicionales;
  9. Potenciar encadenamientos productivos a partir del sector primario para generar más trabajo y más desarrollo; y, por último, la misión adicional de duplicar las exportaciones para hacer sostenibles las mejoras sociales y económicas.

Antes de ingresar de lleno en la misión número 6 dirigida a digitalizar empresas y hogares, destacamos que en las otras misiones, en lo que respecta al ecosistema digital, se consideran cuestiones de telemedicina, ciberseguridad, servicios satelitales vinculados al agro 4.0, la explotación minera para insumos de productos electrónicos y la agregación de valor y mejora de procesos mediante incorporación de tecnologías en actividades primarias. Se tratan de consideraciones indiscutibles para un crecimiento productivo que omite considerar al sector TIC como una transversal propia de la nueva economía que demanda el desarrollo de actividades que requieren intensivos aportes del conocimiento para agregar valor en todas las ramas de la producción. En concreto, la misión que tiene por objeto el desarrollo de tecnologías nacionales en economía del conocimiento, industrias creativas e industria 4.0, reconoce en las brechas de acceso a conectividad una de las principales causas de desigualdad de oportunidades e ingresos de nuestro tejido productivo y social. Por su parte, también destaca que donde la conectividad no es un problema, las empresas son intensivas en I+D y que emplean mano de obra calificada y con altos salarios, generando exportaciones.

Este plan, con miras ambiciosas pero factibles para 2030, omite dejar en claro que en mesas de trabajo NO se tiende infraestructura de conectividad. Que el despliegue de infraestructura para las redes que demanda un desarrollo sostenible, industrial y tecnológico requiere de un entramado de acciones e inversiones que NO se resuelven necesariamente desde una mesa de trabajo. Que el refuerzo e incentivo de los procesos productivos desde el despliegue de infraestructura se origina en el marco de políticas públicas a las que se les asigna objetivos y partidas presupuestarias que garanticen su continuidad y finalización. Quizá, los lineamientos del plan no ingresan intencionadamente en arenas movedizas que involucran los conflictos de un sector complejo que se encuentra judicializado y en reestructuración en la esfera pública.

…Y otras yerbas 

En su histórico discurso en Tecnópolis del 02 de septiembre de 2015, Cristina destacó como logro más valioso de la gestión 2003-2015 “el cambio cultural que hemos logrado instalar en la sociedad argentina, de que la industria es fundamental y que sin industria no hay país, no hay nación ni hay futuro”. En clave histórica, y siempre con justicia social, Perón también nos dejaba su visión sobre la producción y el desarrollo científico y tecnológico, y aquí nos tomamos la licencia de hacer una larga cita textual, puesto que su actualidad y pertinencia lo amerita.

La tecnología constituye un conjunto de conocimientos directamente aptos para la producción. (…) resulta una realidad concreta que el mundo en desarrollo requiere que ese conocimiento sea libremente internacionalizado. (…) La sociedad que anhelamos para el futuro debe comprender que el problema cientificotecnológico está en el corazón de la conquista de la liberación. Sin base cientificotecnológica propia y suficiente, la liberación se hace imposible. El mundo es, en esta materia, cada vez más interdependiente, y nuestro potencial actual ya tiene la capacidad crítica necesaria para permitirnos una política nacional inteligente, que concentre ese potencial, lo trabaje con programas efectivos y unidad de criterio (…) Lo importante es que, en materia de ciencia y tecnología, debe trabajarse para el presente y el futuro al mismo tiempo.” (4).

La industria TIC y de la economía del conocimiento se imponen hoy como un factor determinante para el crecimiento y desarrollo, la postura que adopten los Estados respecto al papel que ocupan en estos sectores va a signar el rol que cada país represente a nivel global y con qué credenciales se insertará. El talento digital nacional abre una posibilidad única para romper la lógica ligada a la división del trabajo que postula a los países en vías de desarrollo como proveedores de materia prima o mano de obra tercerizada. Un marco ordenado e integral será determinante para la profundización de un modelo de exportación de servicios de tecnologías de información, de alto valor agregado asociado a la economía del conocimiento. En este aspecto, aunque formemos a los mejores talentos, si no contamos con la infraestructura necesaria para exportar servicios, seguiremos perdiendo capacidades que se radican en otras latitudes y que generan valor en industrias foráneas.

El Plan Argentina Productiva 2030 pareciera postular ejes aspiracionales que intentan imponerse como la base sobre la que se debiera montar la industria de la economía del conocimiento, pero que acaban por oficiar como faros u objetivos a los que se procura llegar, con más o menos atinos en relación a la industria sobre la que se montan, pero que retoma en esencia una planificación federal que podemos entender articulada incluso con los distintos polos tecnológicos desplegados en las provincias y los regímenes de exenciones tributarias para los servicios y productos de la economía del conocimiento. De todos modos, los vaivenes de la gestión política y las injerencias del Poder Judicial en materia de políticas públicas TIC no deberían reforzar las zonceras que nos vuelven incapaces de comprender y transformar nuestra realidad. Por fuera del plan impulsado por el Ministerio de Desarrollo Productivo, no podemos seguir haciendo oídos sordos a las necesidades de articulación público-privada para superar las disputas coyunturales. La realidad se construye y el producto final -siempre dinámico, pues no vivimos en una foto estática- es fruto de los actores trabajando incansablemente para obtener nuevos y mejores resultados.

La cooperación y coordinación con todos los actores del sector es la clave innegociable en cualquier acuerdo que procure perdurar tanto en el sector de las TIC como en la industria de la economía del conocimiento. El cambio cultural, visto mancomunadamente con el incremento de las matrículas universitarias y la tasa de graduados -acompañado de políticas que procuraron descentralizar y democratizar también la educación superior-  nos convoca a repensar las políticas que se adoptan en esta industria. En este ejercicio de reflexión, necesario como actividad previa a una acción consistente, podríamos visualizar  la correlación de variables de crecimiento sobre la base de una robusta infraestructura federal de TIC en clave de plan integral -por lo menos- quinquenal. Esta visión a futuro, que demanda planificación para crecer con justicia social procurando nuestra soberanía e independencia económica, sin lugar a dudas requiere de la presencia y dirección de un Estado nacional, popular, democrático y feminista que contempla a las TIC como un eje transversal para el crecimiento y desarrollo sostenible.

(1) Palabras del presidente de la Nación, Dr. Néstor Carlos Kirchner, en el acto de apertura del 125º Periodo Ordinario de Sesiones del Honorable Congreso de la Nación, 1 de marzo de 2007.

(2) El carácter federal, en esta clave histórica, tiene un correlato con la concepción de la Patria Grande y la identidad latinoamericana a nivel regional. En este sentido Néstor Kirchner en numerosos discursos se ha referido a este punto, que se vio materializada desde la infraestructura, en el proyecto de la Red de Conectividad Sudamericana en el marco de UNASUR.

(3) Plan de Gobierno, 1947-1951, Tomo I, págs. 21-22. Presidencia de la Nación, Secretaría Técnica.

(4) Modelo argentino para el proyecto nacional, Juan Domingo Perón, 1986, págs. 112 y 113.

Marta Maule
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Abogada (UNC). Magíster en Administración y políticas públicas, especialista en abogacía del Estado. Dedicada a la planificación y regulación del sector TIC. Docente en grado y posgrado en materias sobre derecho, regulación e informática. Coordinadora del módulo de Políticas TIC de la Universidad Nacional de Avellaneda. Mamá perruna de Néstor y fan de cocinar en invierno.

Agustina Brizio
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Abogada (UBA) maestrando en políticas públicas en la UTDT. Docente de grado de derecho y tecnología. Inmersa entre asuntos tecnológicos, regulatorios, internacionales y algunas otras cositas. Mother of gatos, seriefila y astroaficionada.

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