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ABC Parlamentario – El Poder Legislativo

 

En esta nueva entrega de ABC Parlamentario, nuestra especialista María Clara Güida nos lleva de paseo por los pasillos del Congreso de la Nación para conocer de cerca el grado de centralidad que tienen lxs representantes del pueblo y de las provincias en el esquema de separación de poderes.

Nuestro país se encuentra organizado bajo la forma republicana, representativa y federal, conforme lo establece el artículo 1° de la Constitución Nacional. Fuertemente inspirado en el modelo estadounidense, el federalismo argentino se caracteriza por una división vertical del poder, donde la autoridad central -bajo la forma de Presidentx, en carácter de titular del Poder Ejecutivo nacional- concentra el poder delegado de las provincias, que son preexistentes a la Nación (origen coming together).

Ahora bien, nuestra Constitución dispone un esquema de autoridades donde, además del Poder Ejecutivo, existen un Poder Legislativo y un Poder Judicial (esquema tripartito al que la reforma de 1994 agregó el Ministerio Público, y que se encuentra regulado, según parte de la doctrina, como un poder más) que poseen funciones independientes entre sí pero que, a la vez, ejercen funciones de control sobre los otros poderes. En este sistema de frenos y contrapesos, otrora planteado por Montesquieu en el “Espíritu de las leyes”, cada poder se desempeña dentro de su respectiva órbita constitucional en forma independiente, pero de manera coordinada y fiscalizada por los demás.

Conforme a nuestro armado constitucional, el Poder Ejecutivo posee el liderazgo del poder político absoluto e impulsa la dinámica estatal -dado que su titular concentra las atribuciones de ser el/la jefe/a supremo/a de la Nación, del Gobierno y responsable político/a de la administración general del país-; sin embargo, no es el primer poder que figura allí explicitado. Es el Poder Legislativo el que encabeza la Sección Primera (artículos 44 a 86), del Título Primero sobre Gobierno Federal, de la Segunda Parte dedicada a las Autoridades de la Nación (seguido del Poder Ejecutivo -Sección Segunda-, el Poder Judicial -Sección Tercera- y el Ministerio Público -Sección Cuarta-), dando así uno de los primeros indicios de su relevancia institucional.

Según Gentile (2016), el Poder Legislativo es el órgano emblemático de la forma representativa y republicana de gobierno que adopta la Constitución: es el poder donde diversxs representantes del pueblo de la Nación debaten y construyen acuerdos en pos de aprobar leyes que rigen a la sociedad en su conjunto. De este modo, para el autor, este poder -cuya función innata es la de legislar- se erige como “la institución más importante de la República” y al cual nuestra norma fundamental le dedica 43 de sus 129 artículos, lo que representa un tercio de su articulado.

De acuerdo con el artículo 44 de la Constitución, el Poder Legislativo de la Nación descansa en “un Congreso compuesto por dos Cámaras, una de Diputados de la Nación y otra de Senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires”. La “bicameralidad” de este órgano colegiado -que se encuentra en línea con el sistema de frenos y contrapesos- implica la necesidad de la aprobación de los dos cuerpos legislativos -independientes entre sí- para la sanción de las leyes.

Si bien la conformación de ambas Cámaras se funda en la representación popular -dado que todxs sus miembrxs son elegidos de forma democrática, en base al sufragio universal, secreto y obligatorio-, la base de la constitución de cada una de ellas es distinta. 

En la Cámara de Diputados (también llamada Cámara Baja) se encuentra representado, de forma proporcional, el pueblo de la Nación -entendida como un todo-. De acuerdo a lo estipulado en el artículo 45 CN, sus miembrxs son elegidxs en relación al número de habitantes de cada distrito. Es decir que la cantidad de diputadxs nacionales no es siempre la misma puesto que su elección es proporcional al número de habitantes, con lo cual su número varía de acuerdo con el resultado de cada censo poblacional -que se realiza cada 10 años-. En la actualidad, esta Cámara cuenta con 257 miembrxs.

Por su parte, en la de Senadores (conocida como Cámara Alta) están representadas de manera igualitaria las 24 jurisdicciones de primer orden que conforman la Nación, con 3 senadorxs por unidad subnacional (2 por la mayoría y 1 por la minoría) elegidxs de forma directa y conjunta (por sistema de lista incompleta), en función de lo dispuesto por el artículo 54 CN y contabilizando un total de 72 senadorxs. Esto es así desde las elecciones del 14 de octubre de 2001, fecha en que se puso definitivamente en marcha el mecanismo previsto por la reforma constitucional de 1994 que, entre otras cuestiones, modificó la forma de elección de lxs senadorxs (que previamente era de carácter indirecto, mediante un Colegio Electoral) y estableció un sistema transitorio de elección (para el período 1995-2001), que finalizó con el mandato de todxs lxs senadorxs el 9 de diciembre de 2001. 

Cabe destacar al respecto que antes de la reforma de 1994 era incuestionable que lxs senadorxs representaban a los Estados locales -considerados como entes políticos autónomos- en el Congreso, en tanto el proceso de selección de dichxs legisladorxs era llevado a cabo de forma indirecta a través de las legislaturas provinciales. Sin embargo, el cambio en la forma de elección a una modalidad de carácter directo ha llevado a constitucionalistas como Bidegain a sostener que en la actualidad son los gobiernos locales los únicos que representan a las provincias; postura que no es secundada por autorxs como Menem.

De acuerdo con este autor, las provincias se encuentran plenamente representadas por lxs senadorxs en el Congreso, órgano al cual considera con una centralidad tal para la vida institucional del país que debe funcionar “adecuadamente, a través de un procedimiento regular que le posibilite cumplir con las trascendentes misiones asignadas por el orden constitucional” (Menem, 2012, p.228).

El Poder Legislativo es, en consideración de este autor, “el Poder deliberativo por excelencia debido a que las Cámaras son cuerpos colegiados pluripartidistas donde los distintos sectores políticos debaten sus ideas o posiciones sobre asuntos determinados antes de tomar una decisión por las mayorías que exigen la Constitución o los Reglamentos” (Menem, 2012, p.228). Por este motivo, considera que en la actuación procesal de las Cámaras se distinguen aspectos de carácter deliberativo y decisorio, en tanto a ellas competen las funciones de debatir y resolver los asuntos sometidos a su consideración. 

En tal sentido, las sesiones se erigen como el espacio por excelencia en el que se ponen de manifiesto ambos aspectos -sin perjuicio de los debates que se llevan a cabo en las distintas comisiones-, en tanto las mismas constituyen reuniones de carácter plenario en las cuales, como afirma Menem (2012), los cuerpos legislativos discuten y determinan sobre las cuestiones a ellos sometidas -luego de haber sido dictaminados por las respectivas comisiones-, “de conformidad a la competencia atribuida por la Constitución Nacional y por el procedimiento establecido por las normas constitucionales y reglamentarias pertinentes” (p. 230).

En suma, aunque muchos sostienen que el Ejecutivo es el Poder más importante por ser quien lleva adelante el gobierno; la realidad es que el Poder Legislativo es el que posee mayor peso en el equilibrio constitucional. Si se analiza el sistema de control que nuestra norma fundamental establece, puede observarse que el Poder que más injerencia tiene sobre los otros dos es el Legislativo. En primer lugar, dado que es el único con la potestad de “descabezar” a los titulares de los otros dos Poderes: puede destituir al Presidentx o Vicepresidentx y a lxs magistradxs de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a través del mecanismo del juicio político (conforme lo establecen los artículos 53 y 59 CN) -pero, a la inversa, lxs titularxs de estos poderes no pueden destituir a ningún miembrx del Congreso, ni destituirse entre ellxs-. A ello cabe agregar que, entre las diversas funciones de control que constitucionalmente se le asignan, en el dictado de la ley, también es el Poder Legislativo el que manifiesta mayor injerencia sobre los otros dos Poderes: en el caso de la función ejecutiva, por ejemplo, a través de la aprobación de la Ley de Ministerios o la de Procedimientos Administrativos, a lo que se suma la facultad de dictar las leyes orgánicas del Poder Judicial. De este modo, la soberanía del pueblo que ejerce el Poder Legislativo a través del Congreso, tuvo en el armado constitucional más relevancia en relación al resto de los poderes.

Maria Clara Güida
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Prof. Cs. Comunicación Social (FSOC-UBA). Especialista en telecomunicaciones y políticas públicas de información y comunicación. Docente en Legislación Comparada y en Derecho a la Información (UBA). Asesora de la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión en el Senado de la Nación. Además escribe genial y es de River Plate. 

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