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El Congreso de la Nación en estado de excepción

El Congreso comenzó a funcionar en “modo a prueba de fallos” a través de diversas plataformas digitales. María Clara Güida explica el cambio de hábitos, alcance de las normas y las limitaciones de la tarea legislativa en tiempos de pandemia. Un dato curioso: debieron pasar casi 20 años de la sanción de la ley de Firma Digital, para que los legisladores comenzaran a usarla.

En función de los DNU 260/20 de Emergencia Sanitaria y 297/20 de Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio, ambas Cámaras del Congreso avanzaron en el dictado de medidas específicas para adaptar sus procedimientos administrativos y parlamentarios habituales de funcionamiento -tanto reglamentarios como de usos y costumbres-, para encarar esta nueva situación de excepción y dar continuidad a su labor.

En este sentido, se aprobaron normas vinculadas a la presentación de proyectos y remisión digital de expedientes, el uso del sistema de trabajo remoto, la implementación de la firma digital, las reuniones virtuales de comisiones, las reuniones por videoconferencia entre autoridades de las Cámaras y funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y las sesiones remotas, entre otras cuestiones.

En el caso de Diputados, desde el 17 de marzo, a través de la RP 611/20 (aún no publicada y “en proceso de digitalización”), la Cámara dispensó del deber de asistencia a lxs trabajadores de planta permanente, temporaria y personal de gabinete, e instruyó a la Dirección General de Informática y Sistemas para que implemente la modalidad de Trabajo Conectado Remoto (TCR), la cual se concretó a través de la plataforma Microsoft Teams.

Dicha resolución dispuso el uso de las plataformas Zoom.us o Webex Meetings y las salas de robótica de la Cámara para la realización de eventuales reuniones de comisión. Al respecto, la norma aclara que las autoridades de aquellas comisiones que aún se encuentren vacantes serán designadas por Resolución Presidencial de la Cámara a propuesta de los presidentes de bloque.

La resolución también estableció que todas las presentaciones, discusiones o reuniones de las autoridades de la Cámara con Ministros o Secretarios del PEN deben realizarse por videoconferencia y que, ante un eventual pedido de ley de emergencia presentada por el PEN, se requiere la conformidad de los presidentes de todos los bloques políticos para sesionar.

El 19 de marzo, en Diputados se aprobó la RP 615/20, por la cual se suspendió la actividad administrativa de la Cámara, con excepción de lxs diputadxs, autoridades superiores y personal convocado para disponer guardias mínimas en áreas esenciales, y se dispuso que el personal puede ser convocado en caso de que el PEN requiera el tratamiento de leyes de emergencia.

Posteriormente, el 27 de marzo se dictó la RP 660/20 que autorizó un nuevo procedimiento para que lxs diputadxs pudieran presentar proyectos de ley, resolución y declaración vinculados a la pandemia de COVID-19 y asuntos afines. Conforme dicha resolución, las iniciativas deben remitirse vía mail, en formato PDF, desde la casilla de correo institucional del legislador a la casilla de correo de la Mesa de Entrada de Dirección Secretaría de la Secretaría Parlamentaria de la Cámara, en el horario de 10 a 17. En caso de que el proyecto sea en coautoría, el/la diputado/a debe consignar a lxs legisladores cofirmantes y copiar sus direcciones de correo institucionales al momento del envío. Una vez ingresado el proyecto, dicha oficina debe comunicar a lxs diputadxs la fecha y número del expediente para garantizar su recepción y seguimiento.

Protocolo de Funcionamiento Parlamentario Remoto

Por otra parte, la Dirección de Modernización y la Comisión Especial de Modernización del Funcionamiento Parlamentario trabajaron colaborativamente -junto a otras áreas- para avanzar en el diseño e implementación de un Protocolo de Funcionamiento Parlamentario Remoto -que fue aprobado por unanimidad el 29 de abril por las Comisiones de Modernización y de Poderes, Peticiones y Reglamento, y publicado en la DSAD 53/20- para garantizar el correcto funcionamiento de la Cámara y la participación de lxs legisladorxs de sus actividades mientras dure el aislamiento.

Entre los elementos más relevantes de este protocolo se destacan:
la ampliación temática en la presentación de proyectos (no necesariamente deben estar vinculados a la pandemia);
– el establecimiento de pautas de funcionamiento de una plataforma telemática para la realización de reuniones de comisión y sesiones especiales, adecuando a esa modalidad las reglas establecidas en el Reglamento HCDN;
– la publicación de los videos de las sesiones y las comisiones en el sitio web de la HCDN; la acreditación de la asistencia y el voto de lxs legisladorxs a través de una aplicación desarrollada por los equipos de la Cámara;
– la realización de interacciones por red privada virtual (VPN), con el usuario y la contraseña de cada legislador/a, un chequeo biométrico con el ReNaPer y el acceso con clave a la videoconferencia;
– la realización, en convenio con Ar-Sat, de tests para descartar vulnerabilidades en el sistema y un sistema de encriptación para garantizar la seguridad y confidencialidad de los datos -los cuales, una vez recabados, deben ser alojados en un data center propio con estándar de calidad Tier III y alta disponibilidad-; y
– el uso de la firma digital para la presentación de proyectos y los despachos de comisión -que deben remitirse vía mail-; entre otras cuestiones.

Legisladores 2.0

Respecto a la firma digital, ya en 2013 la Cámara de Diputados había aprobado -en el marco de lo dispuesto por la Ley 25.506 y su decreto reglamentario 268/02- la RPP 944/2013, estableciendo el procedimiento optativo y complementario para la presentación de proyectos. Desde entonces, la HCDN cuenta con la estructura correspondiente para ejercer como Autoridad de Registro para la certificación de Firma Digital, validada por la Oficina de Tecnologías de Información (ONTI) y asiste a funcionarixs y diputadxs para el registro de su firma digital.

En el caso del Senado, previo a la pandemia ya se contaba con normas que permitían la remisión digital de expedientes para su incorporación al sistema parlamentario, como las RSP 1/12 y 1/15. Del mismo modo, el uso de la firma digital cuenta desde 2017 con la autorización expresa del DPP 96/17 y la RSP 5/17, en el marco de lo dispuesto por la mencionada norma, su decreto reglamentario y el Reglamento HSN, para su uso en documentos parlamentarios.

Ahora bien, el DPP 96/17 estableció su aplicación para la presentación de proyectos, dictámenes, sanciones y comunicaciones previstas y contempladas en el Reglamento HSN -exceptuándose los proyectos presentados en uso del derecho de iniciativa popular (conforme al artículo 39 CN) y aquellos de particulares u organismo ajenos a la Cámara, salvo los remitidos por el PEN-.

Sin embargo, la RSP 5/17 circunscribió su uso en una primera etapa únicamente para la firma de documentos correspondientes a la sanción de proyectos de resolución, declaración y comunicación -y en la generación de los documentos asociados a la comunicación de los mismos-, exceptuando los proyectos de ley hasta tanto la Cámara de Diputados “se encuentre en las condiciones tecnológicas de recepcionar las sanciones generadas por medio digital y con firma digital”. Un hecho que llama la atención dado que, como se consignó anteriormente, la Cámara baja cuenta con regulación en la materia desde el año 2013.

En cuanto a la normativa aprobada por el HSN en el marco de la pandemia, vale destacar la sanción de la RSA 487/20, de fecha 17 de marzo, que dispensó del deber de asistencia a lxs trabajadorxs de la Cámara y ordenó a la Dirección de Informática la implementación de un sistema de Trabajo Conectado Remoto (TCR), a través de la cual se le está dando continuidad  a la tarea legislativa. Dicha norma dispuso, también, que la realización de reuniones de comisiones y las comunicaciones o informes de los funcionarixs del Gobierno Nacional sobre cualquier aspecto referido a la órbita del PEN en el HSN, deben realizarse por videoconferencia.

La norma también establece que, de ser preciso el tratamiento de un proyecto remitido por el PEN y la Comisión requirente no esté integrada o constituida, la Secretaría Parlamentaria lo dispondrá por resolución, previa conformidad con los Presidentes de los distintos bloques. Esta disposición va de la mano de la que establece que la Cámara sólo sesionará para tratar proyectos de ley remitidos por el PEN.

Además, el 4 de mayo, la Presidencia de la Cámara encomendó, a través del DPP 8/20,  la realización, de modo excepcional por 60 días prorrogables mientras exista la situación de emergencia sanitaria, de sesiones virtuales o remotas por videoconferencia para tratar medidas específicas en el marco de dicha emergencia sobre leyes que requiera el PEN e iniciativas que, a criterio del HSN, sean necesarias para prevenir y combatir el COVID-19.

En dicho caso, la norma establece que lxs legisladorxs y la Mesa de Autoridades deben garantizar su presencia desde un organismo oficial; de no ser posible, se habilitará una conexión remota desde el domicilio, siempre que el mismo reúna los “requisitos de conexión” (a saber: una computadora con micrófono, cámara web, conexión simétrica con un mínimo de 10 Mbs de banda ancha y un contacto de teléfono celular tipo smartphone, en caso de presentarse algún inconveniente).

El procedimiento contará con la asistencia de personal informático como soporte y la validación de la identidad de lxs legisladorxs procederá vía personal del ReNaPer, presentes en el el organismo oficial o en el domicilio del senador/a -de este modo se contará su presencia en el tablero del recinto del Palacio, computándose el quórum según el artículo 16 del Reglamento HSN-. Cabe destacar que el decreto establece un máximo de 6 hs de duración de las sesiones virtuales o remotas, por cuestiones de seguridad y calidad técnica. Las mismas son públicas y deben transmitirse en vivo.

Además, deben grabarse y quedar registradas en todos los canales de comunicación institucional de la Cámara. Durante las sesiones virtuales o remotas, el uso de la palabra se debe “repartir” según la proporcionalidad de la Cámara: se establece por el pleno a propuesta de los bloques -que deben, a su vez, fraccionar ese tiempo entre sus integrantes y notificar a la Secretaría Parlamentaria la lista de oradores y tiempos asignados antes de la sesión-, debiéndose garantizar al menos 30’ para la votación y notificación del resultado.

La votación debe efectuarse por medios electromecánicos -y, de ser necesario, podrá realizarse a viva voz, previa identificación del legislador/a-, conforme artículo 205 del Reglamento HSN, consignándose en el acta de votación el nombre, sentido del voto y resultado de la votación; lo cual debe ser verbalmente informado por la Mesa de Autoridades, siendo posible corregir, también verbalmente, el sentido del voto en caso de no corresponder.

Finalmente, entre otras cuestiones, el decreto establece que, de verificarse algún desperfecto técnico, la Presidencia puede llamar a un cuarto intermedio; lxs taquígrafxs deben incorporarse al sistema de sesiones por videoconferencia; y al recinto únicamente pueden ingresar las autoridades y el personal afectadx a la sesión y expresamente autorizadx.

Sobre las sesiones extramuros

Cabe destacar que en cuanto a las sesiones virtuales los reglamentos propios de ambas cámaras nada dicen. Mientras que el artículo 14 del Reglamento HCDN, titulado ámbito para sesionar, establece que “los diputados no constituirán Cámara fuera de la sala de sesiones, salvo los casos de fuerza mayor”; el artículo 30 del Reglamento HSN, sobre sala de sesiones, indica que “los senadores constituirán Cámara en la sala de sus sesiones y para los objetos de su mandato, salvo en los casos de gravedad institucional”.

Esta circunstancia motivó que la Presidenta del Senado, Cristina Fernández de Kirchner, presentara el pasado 15 de abril una acción declarativa de certeza para despejar la duda sobre la validez legal de sesionar por medios virtuales en este contexto de emergencia sanitaria. El 24 de abril la CSJN se expidió al respecto, rechazando la acción, pero señalando que el Poder Legislativo posee autonomía para dictar sus reglamentos, regulando así su propio funcionamiento y los mecanismos para garantizar la deliberación en representación del pueblo.

En tal sentido, el Máximo Tribunal indicó que “el ámbito de su control jurisdiccional no alcanza a las decisiones que otros Poderes del Estado adopten dentro de la esfera de competencia que la Constitución Nacional les asigna como propia y exclusiva”, por lo que “la posibilidad de que el Senado sesione de manera remota no interfiere con el modo en que la Constitución le impone a esa Cámara ejercer sus atribuciones”.

Mucho se discutió en este último tiempo en el Senado acerca de si la realización de sesiones virtuales o extramuros debía resolverse mediante un decreto de la Presidencia de la Cámara o por reforma del reglamento -el cual establece en su artículo 227 que ninguna disposición puede ser “alterada ni derogada por resolución sobre tablas, sino únicamente por medio de un proyecto en forma, que seguirá la misma tramitación que cualquier otro y requerirá para su aprobación mayoría de dos tercios de los miembros de la Cámara”-.

Sin ir más lejos, vale recordar que, cuando se incorporó el sistema de votación a través de medios electromecánicos -como mecanismo adicional al uso del sistema nominal, a viva voz, y por signos, como ponerse de pie o levantar la mano-, el Senado lo hizo a través de una reforma de su reglamento, que fue aprobado por DR 74/75 el 30 de julio de 1975. Igual sucedió con la última reforma del reglamento, que también modificó el artículo en cuestión, en el año 2002. Finalmente, como puede apreciarse en el cuerpo de esta nota, la Presidencia resolvió la regulación de esta cuestión mediante un DP que fue, luego, refrendado por el pleno en la sesión virtual del 13 de mayo.

Así las cosas, el Congreso de la Nación comenzó a funcionar en “modo a prueba de fallos”, en especial de los del Poder Judicial; lo que demuestra que la separación de poderes es uno de los elementos centrales de nuestra democracia.

Nomenclaturas:

RC: Resoluciones Conjuntas de ambas Cámaras. – DPP: Decreto de Presidencia Parlamentaria. – RP: Resolución Presidencial. – RSA: Resolución de la Secretaría Administrativa. – RSP: Resolución de la Secretaría Parlamentaria. – DSAD: Disposición de la Secretaría Administrativa.

Maria Clara Güida
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Prof. Cs. Comunicación Social (FSOC-UBA). Especialista en telecomunicaciones y políticas públicas de información y comunicación. Docente en Legislación Comparada y en Derecho a la Información (UBA). Asesora de la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión en el Senado de la Nación. Además escribe genial y es de River Plate. 

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