Tuerquitas, microtransistores y Senado. Informe especial.

En este informe especial, la profe María Clara Güida recorre los proyectos de ley presentados en la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión del Senado, entre marzo 2020 y febrero 2021. Un año atípico pero no menos interesante para saber qué hacen los representantes de las provincias para combatir la pobreza con inteligencia (artificial o de la otra). Esa extraña cosa llamada ciencia y conectividad. ¿En qué piensan los senadores y senadoras para que el mundo siga girando? La mesa está servida. No te bajes.

Con motivo de la emergencia sanitaria, ambas Cámaras del Congreso de la Nación avanzaron en la sanción de medidas específicas oreintadas en adaptar sus procedimientos administrativos y parlamentarios habituales para que la cosa siga marchando. La situación de  excepción no impidió que las y los legisladores continuaran su labor. 

Así, el 30 de marzo de 2020 la Dirección General de Comisiones (DGC) del Senado  dio a conocer el nuevo instructivo de procedimiento para recibir los expedientes digitales de Mesa de Entradas y remitirlos a las comisiones pertinentes. En este caso nos enfocaremos sólo en una súper estratégica vinculada a esta sociedad postindustrial.

Un punto clave durante el pasado 2020 fue el cruce entre pandemia y el diseño de regulaciones en Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC).

Algo esperable, dado que las nuevas tecnologías son el motor de todo lo que funciona sobre la faz de la Tierra. Los smartphones -entre otros dispositivos- se han vuelto ineludibles tanto para la vida de las personas como para el desarrollo de la economía, se trate de consumos , trabajo, ocio o estudios. Las estructuras de poder, sean grupos económicos, empresas, Estados y sus instituciones también necesitan estar conectados.

En este contexto, el sector TIC se ha desarrollado en un ecosistema con ciertas especificidades que lo caracterizan como tal: una economía de redes, con múltiples servicios, cadenas  de valor (o blockchain) y actores sociales que viajan en constante flujo de datos. De acuerdo con Federico Bekerman (2020), el sector TIC conjuga una economía de escala, alcance y densidad, estructuras empresariales con alta integración vertical (cadenas complejas) y alta concentración de proveedores, innovación tecnológica para actualización permanente y capacidad de respuesta, así como elevadas barreras de entrada que llevan a un monopolio natural con crecientes niveles de concentración.

Se trata de un sector muy particular, en tanto es uno de los que genera “el insumo más transversal de todos los sectores de la producción, puesto que la comunicación es utilizada por todos los actores productivos” (Bekerman, 2020). En tal sentido, los saltos tecnológicos en el sector TIC han impulsado el desarrollo de otros sectores, reconfigurando el sector productivo económico en su conjunto. 

En suma, impacta transversalmente en el desarrollo individual de las personas, así como en numerosos y diferentes sectores productivos del país. En consecuencia, la función social que se reconoce en las TIC quedó de manifiesto con la pandemia, la cual expuso aún más las brechas de acceso. Las nuevas tecnologías se volvieron fundamentales para garantizar el acceso a la salud, la información, la educación y el entretenimiento. Por eso, como sostiene Marta Maule (2020), “la regulación no es neutra, sino que refleja la matriz productiva de un Estado que cuenta a las TIC entre sus factores de progreso económico y social (o no): la actividad regulatoria en la materia reviste un carácter social, muchas veces cuestionada”. 

Conocer la agenda legislativa del Senado en materia de derecho a la comunicación en general y en lo que hace al sector TIC en particular, resulta de interés  para relevar cuales fueron las políticas impulsadas durante la pandemia. También las faltantes.

A continuación resumimos un estudio de los proyectos ingresados a la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión (CSMCyLE) desde que se dictaron las medidas de Emergencia Sanitaria, ASPO y Trabajo Conectado Remoto hasta la actualidad. Con ello, se busca analizar si los proyectos de ley en materia TIC que ingresaron a la Comisión como cabecera entre el 30 de marzo de 2020 y el 28 de febrero 2021 responden a medidas estructurales o contingentes, en consecuencia de la pandemia de COVID-19. 

Los proyectos de ley

Todos los asuntos o propuestas elevados por lxs legisladorxs deben encuadrarse en alguna de las formas previstas en el reglamento interno de cada Cámara. Habitualmente, este tipo de acciones se canaliza mediante las llamadas mociones parlamentarias: proposiciones o peticiones que se efectúan ante un cuerpo legislativo para que éste tome una decisión sobre ellas. Dichas propuestas pueden presentarse en forma oral (mociones verbales formuladas a viva voz en el Recinto) o por escrito (mociones contenidas en forma de proyectos).

Siguiendo a Jorge Gentile (2009), podemos afirmar que los proyectos condensan propuestas escritas de regulación o reglamentación, ideas, planes o expresiones de deseos conforme a las necesidades normativas de un mundo en constante dinámica. Los proyectos legislativos constituyen, entonces, el instrumento formal necesario para iniciar el trámite parlamentario e instar al cuerpo legislativo a expresarse sobre el particular, lo que generalmente ocurre con la aprobación o rechazo de esas mociones escritas.

En el caso del Senado, el Reglamento (RHSN) establece que los proyectos pueden ser de ley, decreto, resolución, comunicación o declaración. 

De todos ellos, los más relevantes son los proyectos de ley, ya que materializan la tarea sustancial de lxs senadorxs -legislar-, formalizando las propuestas o mociones que, en caso de aprobarse, constituyen el acto jurídico general y obligatorio más relevante en cuanto a la reglamentación de los principios y derechos constitucionales, tanto en la organización del poder del Estado, como en la regulación y ordenación social de sus habitantes.

Este tipo de proyectos puede tener como objetivo la sanción de una nueva ley o la modificación de una ya existente. Dada su relevancia, son los que mayores requisitos formales poseen: responden, en cuanto a su tramitación y principales características, a las normas contenidas en el Capítulo V – “De la Formación y Sanción de las Leyes”, de la Sección Primera, del Título Primero de la Segunda Parte de la Constitución Nacional (CN), cuyos artículos 77 a 84, determinan el trámite y demás cuestiones procesales que deben seguir y reunir tales iniciativas. 

En función de estos preceptos, el artículo 127 RHSN indica que se presenta en forma de PL “toda proposición que deba pasar por la tramitación establecida en la Constitución para la sanción de las leyes” y; además, deben cumplir con los requisitos que el propio Reglamento especifique (por ejemplo, a diferencia de otros tipos de proyectos, deben fundamentarse por escrito).

Si bien, como principio general, se establece que los distintos proyectos deben destinarse a una única comisión, el Reglamento contempla que puedan ser enviados a más de una, cuando la naturaleza del asunto así lo aconseje -fundamentalmente en el caso de los proyectos de ley-. El objetivo de esta regla es agilizar el tratamiento de los expedientes, dado que al ser considerados en una sola comisión es más factible que sean dictaminados en menor tiempo. No obstante ello, si la iniciativa involucra temas cuya competencia vincula a varias comisiones, el tratamiento conjunto propicia un abordaje completo e integral.

Proyectos ingresados a la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión

Ahora bien, para tener un panorama aproximado de lo que lxs legisladorxs encuentran prioritario regular en materia de derecho a la comunicación y, en especial, en materia TIC en estos tiempos de pandemia, cabe analizar los proyectos que han sido girados a la CSMCyLE, cuya competencia está determinada por el actual Reglamento de la Cámara (RHSN). 

Desde el 30 de marzo de 2020 (fecha en que se habilitó la tramitación virtual de expedientes en el marco del sistema de TCR en el Senado) al 28 de febrero de 2021 (fecha en que finaliza el año parlamentario), la CSMCyLE recibió un total de 150 expedientes: 51 proyectos de ley (PL), 56 proyectos de comunicación (PC), 39 proyectos de declaración (PD) y 1 proyectos de resolución (PR). 

De los 51 PL ingresados, la Comisión es cabecera en 26, mientras que detenta el segundo o tercer giro en 25. Al respecto, cabe aclarar que todos los PC y PD recibidos cuentan con giro único -algo más que habitual, ya que la excepción es que este tipo de expedientes sean dirigidos a más de una comisión-.

En cuanto al tipo de proyectos recibidos, de los 56 PC, 17 son pedidos de informes al PEN, 14 son solicitudes de cobertura o acceso a determinados servicios (por ejemplo, cobertura de servicios de telefonía móvil o acceso a servicios de internet), 8 se corresponden con solicitudes al PEN para la realización de campañas publicitarias, 7 con solicitudes al PEN para que confeccione sellos postales conmemorativos, 2 son solicitudes vinculadas a la grilla de programación y 8 pertenecen a la categoría otros. Del total de PC, 25 fueron aprobados, 2 fueron dictaminados pero no resultaron aprobados, 2 no alcanzaron las firmas y restan 27 pendientes de tratamiento.

Por otra parte, de los 39 PD, 3 son declaraciones de adhesión o conmemoración de determinados días (por ejemplo, día de las telecomunicaciones, día del periodista, entre otros), 12 son declaraciones interés o beneplácito, 1 es al mismo tiempo declaración de interés y adhesión a día festivo, 7 constituyen declaraciones de rechazo o repudio (por ejemplo, a las expresiones vertidas por alguna persona en un medio determinado), 3 son declaraciones de preocupación (frente a actos que podrían resultar, por ejemplo, lesivos del ejercicio de la libertad de expresión), 1 es una declaración de reconocimiento y 1 fue equivocadamente presentado como PD -pero debería pertenecer a la categoría PC, en tanto se trata de una solicitud de cobertura de canales de TDA-. Del total de PD, 12 fueron aprobados y hay 27 pendientes de tratamiento.

El único PR ingresado en la CSMCyLE, remite a la creación de un Observatorio de Seguridad Informática e Impacto de la Inteligencia Artificial, en el ámbito del HSN, y no fue sometido aún a tratamiento.

En materia de PL, cabe destacar en primer término que de los 26 proyectos en los que la Comisión es cabecera, 1 fue retirado y 1 resultó aprobado -quedando 24 expedientes sujetos a tratamiento, que aún poseen estado parlamentario-; mientras que de los 25 en los que la Comisión obtuvo el 2do o 3er giro, 9 resultaron aprobados y 16 aún continúan pendientes de tratamiento.

En cuanto a la clasificación temática de los 26 PL que obtuvieron como 1er giro la CSMCyLE, encontramos 16 referidos a cuestiones TIC, 3 versan sobre publicidad, 2 sobre publicidad oficial y 5 recaen en la categoría otros. No se verifica proyecto alguno sobre SCA, medios públicos, periodismo, medios gráficos, asuntos postales, PDP, AIP / transparencia, temas sobre los que habitualmente lxs legisladorxs suelen presentar iniciativas. Por otra parte, de los 25 PL en los que la Comisión obtuvo el 2do o 3er giro, 18 proyectos son sobre TIC, 1 sobre SCA y 6 corresponden a la categoría otros. 

De este modo, puede observarse la preponderancia de la cuestión TIC en la agenda legislativa, dado que de los 51 PL recibidos por la CSMCyLE en el período estudiado, 34 de ellos refieren a dicha temática como eje central de sus iniciativas, mientras que los restantes 17 remiten a otras cuestiones. Además, de los 10 PL aprobados por el pleno, 9 resultan ser sobre TIC y 1 sobre SCA.

Los proyectos de ley TIC

Al analizar los PL en materia TIC presentados en tiempos de pandemia, puede advertirse que los mismos abordan 2 escenarios diferentes: uno vinculado a la propuesta de reglas contingentes -con impacto en el corto plazo- destinadas a paliar la emergencia; y, otro, referido a medidas estructurales, con reglas de juego sectoriales -de impacto en el mediano y/o largo plazo-, encuadradas en el marco regulatorio vigente (LAD, DNU 690/20, Ley 26.032, etc). 

Sobre el particular, cabe señalar que algunos proyectos presentan únicamente reglas contingentes, otros sólo reglas estructurales y otros una combinación de ambas. Además, es pertinente mencionar que aunque en sus fundamentos muchas iniciativas toman de base la emergencia sanitaria para sus propuestas, esto no necesariamente se traduce luego en la parte dispositiva en reglas de tipo contingente.

De los 16 PL que tuvieron como 1er giro la CSMCyLE, 2 contienen reglas contingentes, 11 apuntan a cuestiones estructurales y 2 incluyen ambas reglas.

Entre los primeros encontramos los expedientes S-1566/20 de la Senadora Mirkin y S-488/20 de la Senadora García Larraburu. El PL de Mirkin tiene por finalidad garantizar, de manera inmediata y mientras dure el ASPO, el acceso a internet de niñxs y adolescentxs, a partir del “otorgamiento de 5GB (datos móviles) mensuales por parte de las empresas proveedoras del servicio de Telefonía Móvil” a todas las líneas de telefonía móvil cuyo titular perciba la AUH, con un máximo de 1 línea por titular del servicio, estableciendo como fecha límite el 31/12/2020. La iniciativa de García Larraburu busca prohibir a las empresas prestadoras de los servicios de internet “suspender o cortar totalmente el servicio por falta de pago a todo usuario residencial que cuente con esta prestación, durante el período establecido por el Gobierno Nacional, en el marco de la emergencia por pandemia del Coronavirus”. Asimismo, dispone que una vez finalizadas las circunstancias excepcionales de salud pública, las empresas deberán establecer planes “que permitan la cancelación de las deudas existentes por parte de los usuarios, en cuotas o con facilidades”.

En ambos casos, se trata de medidas circunstanciales que buscan asegurar la conectividad -entendida en términos de Maule (2020) como “la oferta y provisión de infraestructura y equipos que permitan la conexión tecnológica a la red global de TIC”- para garantizar el ejercicio de derechos fundamentales, apuntando a contener situaciones concretas en el marco excepcional de la pandemia y, por lo tanto, se plantean en el corto plazo.

Entre los expedientes que presentan reglas estructurales encontramos los siguientes: S-1918/20 (Basualdo), S-1489/20 (Mera), S-1374/20 (Crexell), S-1290/20 (Marino), S-1072/20 (Sapag-Parrilli), S-955/20 (Rodas), S-848/20 (Rodríguez Saá), S-685/20 (García Larraburu), S-467/20 (Sapag), S-298/20 (García Larraburu) y S-290/20 (García Larraburu).

De todos ellos, vale la pena mencionar la iniciativa del Senador Rodas que, previo al dictado del DNU 690/20 -que recuperó instrumentos normativos para establecer políticas públicas de universalización de TIC-, proponía volver a la redacción originaria del artículo 15 de la LAD. Éste establecía el servicio público en competencia del acceso mayorista y había sido modificado por el DNU 267/15, que “estableció una regulación a medida, con una ingeniería intervencionista orientada a posicionar a determinados actores en un marco más flexible” (Maule, 2020). En línea similar se encuentran los expedientes S-467/20 (Sapag-Parrilli) y S-1290/20 (Marino) que, además de rescatar la antigua redacción del artículo 15 LAD, proponen modificar el artículo 48 sobre tarifas y, en el primer caso, agregar un artículo 54 bis declarando servicio público a la telefonía móvil en todas sus modalidades.

Otra iniciativas vinculan la cuestión TIC con los derechos a la educación e información, como los expedientes S-1072/20 (Sapag), que obliga a los prestadores del servicio de conexión a internet, en cualquiera de sus formas, a brindar gratuitamente el servicio en los domicilios de lxs estudiantxs secundarixs “que cursen sus estudios en forma regular en establecimientos de gestión pública estatal, y así lo soliciten” y S-685/20 (García Larraburu), que exige a las empresas de telefonía móvil la obligación de “proveer, de manera gratuita, el acceso a las plataformas que tengan dominio “.edu”, “.edu.ar”, “.gob” y “.gob.ar””.

Finalmente, el expediente S-1100/20 de la Senadora Gladys González, cuyo objetivo principal es declarar como derecho humano universal y establecer como servicio público esencial a la telefonía móvil e internet, incluye ambos tipos de reglas: 17 artículos de medidas estructurales y 4 coyunturales por la pandemia. Entre las reglas de fondo se encuentran los artículos que dan cumplimiento al objeto de la normativa, así como otros que apuntan a la creación del Plan Nacional de Conectividad (para garantizar la accesibilidad, asequibilidad y equidad en el acceso a los servicios de telefonía móvil e internet), del Programa Tarifa Social para el Acceso a Internet y Telefonía Móvil (para el otorgamiento de beneficios tarifarios a sujetxs o grupos vulnerables), del Programa Conectividad en Equidad (para la implementación de puntos digitales públicos que brinden conectividad libre y gratuita), entre otros. Entre las medidas contingentes durante la vigencia del ASPO se encuentran las de abstenerse de suspender, cortar o reducir la prestación de servicios “en ocasión de morosidad o falta de pago de facturas con vencimientos desde el 1° de marzo de 2020”; garantizar el acceso a los servicios con la misma calidad y velocidad establecidas en las condiciones contractuales originalmente pactadas; establecer planes de facilidades de pagos; y garantizar el acceso libre y gratuito para los usuarios de servicios de telefonía móvil e internet a dominios web con fines educativos o que dirijan a plataformas educativas.

Por otra parte, el CD-17/20 -único PL aprobado por el pleno de los aquí analizados- modificó la Ley 27.506 de Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento, en aras de mejorar las condiciones y beneficios de dicha norma de manera estructural y con medidas contingentes. En tal sentido, se busca ampliar el universo de beneficiarios -con especial atención al acceso al régimen por parte de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas-; brindar un carácter más federal a los beneficios otorgados -haciendo hincapié en residentes de zonas desfavorables y provincias con menor desarrollo relativo-; incorporar una mirada más inclusiva y con perspectiva de género; e incrementar los niveles de exportaciones y de mano de obra empleada en los sectores alcanzados. En lo coyuntural, se destacan los incentivos fiscales previstos hasta el año 2029 para aquellos emprendimientos dedicados a la adaptación y desarrollo de software, y otros servicios relacionados con las nuevas tecnologías. 

Ahora bien, aunque metodológicamente el análisis fue planteado sobre los PL en materia TIC que tuvieron como 1er giro a la CSMCyLE, la investigación sobre la totalidad de los PL ingresados dio cuenta de que varios de los proyectos que tuvieron como cabecera a otras comisiones, detentan un impacto en el sector TIC que bien vale la pena señalar.

De los 18 PL con 2do y 3er giro a la Comisión, 4 presentan medidas contingentes, 13 de carácter estructural y 1 de ambos tipos.

Entre las primeras encontramos los expedientes S-1164/20 (Basualdo), S-824/20 (González), S-766/20 (Rodríguez Saá) y S-475/20 (Vega), que ofrecen respuestas coyunturales frente a la emergencia sanitaria y algunas de sus consecuentes derivaciones. La iniciativa del Senador Basualdo crea una línea telefónica para contención emocional mientras dure el ASPO, con el objetivo de “proteger la salud emocional de los ciudadanos que lo requieran”. La propuesta de la Senadora González crea un Plan de Contingencia para la Contención y Erradicación de las Violencias de Género, una línea telefónica gratuita y una red de refugios transitorios  para atender situaciones de violencia de género contra mujeres, lesbianas, travestis, trans y personas no binarias, en el contexto de emergencia sanitaria y durante el ASPO. El proyecto del Senador Rodríguez Saá crea un Mapa Virtual Argentino de Vulnerabilidad al COVID-19 para mostrar en tiempo real y de forma georreferenciada el nivel de vulnerabilidad de la población en todo el territorio nacional; una propuesta similar a la de la Senadora Vega, que crea una “página web oficial de acceso público www.coronavirus.gob.ar, como medio de comunicación oficial para que toda la población tenga acceso a toda la información referente a la propagación y prevención del virus COVID-19”.

En cuanto a los expedientes que cuentan con medidas de carácter estructural, cabe resaltar que 6 de 13 remiten a iniciativas que apuntan a un uso de las TIC que permita garantizar el derecho a la salud, a partir de la implementación de sistemas de telemedicina, teleasistencia, historias clínicas digitales y recetas digitales. Se trata de los expedientes S-1468/20 (Rodas), S-1405/20 (López Valverde), S-1850/20 (Closs), S-627/20 (Fiad-Marino), S-587/20 (Rodas) y S-538/20 (Cobos), que fueron aprobados por el pleno. 

Los restantes 7 proyectos abordan otras temáticas vinculadas al comercio, los derechos de usuarixs y consumidorxs, la protección de los datos personales y la asistencia a niñxs y adolescentxs víctimas de violencia, maltrato y abuso. A modo de ejemplo, los expedientes S-2279/20 (Rodríguez Saá) y S-1039/20 (Vega) apuntan a la promoción, a través de las TIC, de la agricultura familiar y las economías regionales, cooperativistas, mutualistas y artesanales, a partir de la creación de catálogos, plataformas y/o aplicaciones digitales que permitan el intercambio de bienes y servicios. Los expedientes S-1698/20 (Fiad), S-1663/20 (Mera) y S-1358/20 (Lopez Valverde) tienen como finalidad la defensa de usuarixs y consumidorxs, en el marco de las “relaciones de desequilibrio sistémico” (Mancuello, 2020) en las que se encuentran. En el primer caso, se busca garantizar la gratuidad de los servicios de telegrama y carta documento para personas físicas y jurídicas (asociaciones de defensa de usuarixs y consumidorxs debidamente constituidas); en el segundo caso se propone la creación de una Defensoría del Usuario de Internet y Redes Sociales en el ámbito del Poder Legislativo, en aras de tutelar los derechos “a la intimidad e información pública y la protección integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes, entre otros”; y, en el tercer caso, se busca regular la actividad de lxs “influencers” en redes sociales, en su calidad de “ejecutores de servicios de publicidad digital”.

Por último, siguiendo el tenor de los PL sobre telesalud arriba mencionados, el expediente S-730/20 (Elías de Pérez) incluye reglas tanto estructurales como contingentes de cara a la creación de un Sistema Único de Historia Clínica Digital.

Desafíos post pandemia

La pandemia de COVID-19 expuso y, a la vez, profundizó las brechas de acceso a derechos humanos fundamentales como la salud, la educación, el trabajo y la información, entre otros. En este contexto, quedó de manifiesto la función social que se reconoce en las TIC, a nivel individual y colectivo, como recurso estratégico para garantizar tales derechos. 

Frente a ello, el Congreso de la Nación buscó dar distintos tipos de respuestas legislativas -en cumplimiento de lo encomendado por el artículo 75, inciso 19 CN, en función de promover el desarrollo humano mediante acciones afirmativas-, tanto contingentes como estructurales, para adaptarse a la nueva realidad y resolver la coyuntura de una manera adecuada, pero pensando, también, en reformas en el mediano y largo plazo sobre cuestiones de fondo, en aras de incluir a los sectores más excluidos o a las zonas geográficamente más alejadas de los grandes centros urbanos. 

Dichas reformas de carácter estructural parten de la premisa fundamental de que sin conectividad no hay manera de garantizar esos derechos a través de sistemas como la telemedicina, la telesalud, la educación a distancia y el teletrabajo, etc. Por tal motivo, las iniciativas que procuran garantizar la conectividad y declarar internet y la telefonía móvil como derecho humano fundamental y un servicio público esencial son una oportunidad para discutir la acción pública en la materia -siempre y cuando no se caiga en el regulacionismo de buscar soluciones a problemas actuales o futuros con herramientas exclusivas del pasado-. En tal sentido, como señala Maule (2020), es crucial identificar que “hoy el desafío es comprender el proceso histórico que enmarcó las políticas sectoriales para analizar el escenario actual y no recurrir al intervencionismo normativo”. 

La pandemia, que expuso la necesidad de conectividad como factor de desarrollo productivo y generó la aceleración del uso de herramientas digitales para actuar ante la emergencia, nos insta a identificar las oportunidades regulatorias y, en palabras de Maule (2020) a “desarrollar un pensamiento crítico e innovador que, con las bases del pasado, se anime a incidir de manera creativa en la regulación del mañana, redefiniendo los objetivos a mediano y largo plazo para reorientar eficazmente la acción pública”.